9.4. ПОГАНО НАЛАГОДЖЕНІ КОМУНІКАЦІЇ (ЗВ’ЯЗКИ МІЖ БЮДЖЕТНИМИ ПРОЦЕСАМИ МІНПРИРОДИ ТА ІНШИХ СУБ’ЄКТІВ ЕКОЛОГІЧНОЇ ПОЛІТИКИ)

Немає координації процесів планування витрат на природоохоронні цілі між державним бюджетом та місцевими  бюджетами, планами відомств та підприємств.

 

9.4. ПОГАНО НАЛАГОДЖЕНІ КОМУНІКАЦІЇ (ЗВ’ЯЗКИ МІЖ БЮДЖЕТНИМИ ПРОЦЕСАМИ МІНПРИРОДИ ТА ІНШИХ СУБЄКТІВ ЕКОЛОГІЧНОЇ ПОЛІТИКИ)

Чи правильно розподілено права та обовязки у фінансуванні охорони довкілля між державним та іншими секторами, між центральним та місцевим рівнями управління?

Рахункова Палата відзначає : “Основна частина природоохоронних заходів здійснюється, як правило, підприємствами, організаціями, установами за рахунок власних коштів.” Ця думка підкріплюється в дослідженні Всесвітнього Банку:“Більшість екологічних витрат здійснюється з позабюджетних джерел, головним чином коштів “підприємств”, “приватним сектором. В період 1996 – 2000 років таке фінансування суттєво скоротилося. В 2000 році витрати з позабюджетних джерел склали 94 % всіх витрат на охорону навколишнього середовища. У загальному обсязі найбільша частка належить приватним поточним витратам, які в 2000 році склали 77 %.”

Отже, навіть за покращання використання коштів держбюджету, Державного та місцевих фондів ОНПС, для позитивних екологічних змін не менше значення має ефективне використання інших коштів - державних, приватних, комунальних, міжнародних, навіть громадських. Оскільки ці кошти мають інших розпорядників, то директивні вказівки тут не годяться, а лише пошук форм партнерства і координація зусиль усіх секторів. На жаль, ні Кабмін, ні Мінекоресурсів не виконують свої (передбачені відповідно у ст.17 та ст. 20 базового Закону) ФУНКЦІЇ КООРДИНАЦІЇ участі державних та недержавних організацій в природоохоронній діяльності.

В Україні важко вирішується питання про розмежування повноважень. Але коли воно досягнуто, навіть інформаційна взаємодія між суб’єктами екополітики практично припиняється. ОБОВЯЗКОВІСТЬ ВЗАЄМНОГО ІНФОРМУВАННЯ, ЗАЛУЧЕННЯ ІНШИХ СУБЄКТІВ ЕКОПОЛІТИКИ ДО ПРИЙНЯТТЯ РІШЕНЬ, ВРАХУВАННЯ ІХНЬОЇ ДУМКИ МАЮТЬ БУТИ ЗАКРІПЛЕНІ В ЗАКОНІ ПРО ДЕРЖАВНИЙ ТА МІСЦЕВІ ФОНДИ ОНПС.

У середньому розмір екозборів складає від 0,01% до 3% валових витрат підприємств. Представник Запорізького алюмінієвого комбінату, єдиного підприємства в Запоріжжі, що кілька років поспіль у повному обсязі і вчасно перераховувало екологічні платежі, п. А.Усачов: "Сплачені до екофондів гроші ми могли б направити на інші різновиди природоохоронних робіт на нашому комбінаті, і я упевнений, набагато ефективніше." [35]. Мається на увазі Закон України "Про проведення економічного експерименту на підприємствах гірничо-металургійного комплексу України", що дозволив 70% збору за забруднення довкілля залишати у підприємств гірничо-металургійного комплексу, учасникі експерименту (з 1 липня 1999 року до 1 січня 2002 року) на виконання.Планів природоохоронних заходів.Плани ці мали затверджуватись керівниками підприємств та погоджуватись з місцевим самоврядуванням й облдержуправлінням екоресурсів.

За даними Мінекоресурсів, у 2000 році у 67 підприємств-учасників експерименту залишилось 43.9 млн. гривень, але багато з цих коштів так і не було використано на природоохоронні заходи. Зокрема, підприємствами Донецької та Дніпропетровської областей для здійснення цих заходів використано лише 52% від суми, що була в їх розпорядженні. Часто передбачені експериментом цілі не досягались. У звязку з цим Рахункова Палата зробила висновок: “Подальше проведення експерименту в частині залишення і використання коштів Фонду охорони навколишнього природного середовища - недоцільне.” [28]

Але з цим можна погодитись не цілком. Знаємо принаймні один позитивний приклад [34]. Пантелеймонівский завод вогнетривких матеріалів (Горлівка) до залишених йому при проведенні експерименту 27.9 тис. грн. додав свої гроші і провів реконструкцію відстійника. У результаті технологічної води було закуплено менше, отримано економ.ефект у сумі 44.5 тис. грн. Реконструкція пилоочисного устаткування скоротила викиди пилу в атмосферу на 25%.

Отже, знову бракує інформації – а де саме кошти використали за призначенням?. А також - яку роль грали в цьому експерименті органи Мінприроди, наскільки ретельно було продумано в ньому механізми впливу держави? Наприклад, чи варто було допускати до участі в експерименті підприємства, які не мали навіть планів природоохоронних заходів і конкретних проектів з позитивним висновком екологічної експертизи? З такою інформацією можна було б зробити висновки - чи варто повторювати експеримент і за яких умов він може дати суттєво кращі результати? Треба заохочувати добросумлінних господарників і зупиняти недобросумлінних, а не нагороджувати чи карати всіх гамузом.

Права на встановлення конкретних процедурних подробиць - щодо порядку стягнення плати, лімітів використання природних ресурсів, лімітів викидів і скидів забруднюючих речовин закріплені в ст.ст.43-45 базового Закону за виконавчою владою - від Кабінету Міністрів до місцевої влади. За відсутності в Законах низки принципових обмежень для такого регулювання, це полегшує зацікавленим бізнесовим кланам лобіювання потрібних їм рішень виконавчої влади за рахунок довкілля.

Органи виконавчої влади, починаючи з Кабміну, допускають як перевищення повноважень, так і нехтування своїми обовязками. Наприклад, за висновком Рахункової Палати, норми постанови Кабінету Міністрів України від 17.09.96 № 1147 неправомірно передбачали використання природоохоронних коштів для стимулювання державних службовців. Водночас , за тим же висновком “Кабінет Міністрів України, в порушення вимог чинного законодавства, самоусунувся від розподілу коштів Державного фонду. Внаслідок цього цей розподіл здійснюється Міністерством екології та природних ресурсів України без чітко визначених пріоритетів, суб'єктивно, на свій розсуд, за одноособовим рішенням Міністра”

Обсяг витрат, які фінансуються з державного бюджету, приблизно дорівнює обсягу витрат усіх екологічних фондів. Оскільки Мінприроди не розробило детальних процедур, а також принципів координації зусиль на національному та місцевому рівнях, якими мають керуватись місцеві органи влади в управлінні коштами еко-фондів, то не маючи придатної для здійснення місцевої екополітики нормативної бази, відповідного навчання, постійної інформаційно-методичної підтримки та контролю з боку Мінприроди, місцева влада діє з еко-коштами ще більш навмання і свавільно, ніж на державному рівні.

І тут Мінприроди робить помилковий висновок, який некритично повторюють експерти в дослідженні Всевітнього Банку [33], начебто причина неефективності – фондів ЗАНАДТО БАГАТО (більше 1600 регіональних і місцевих фондів) і треба залишити їх лише на обласному рівні. Не треба недоліками практики використання коштів обгрунтовувати скасування принципового ПРАВА кожного органу місцевого самоврядування – самостійно вирішувати про використання місцевих ресурсів для розвязання екологічних проблем.. Це право закріплено в Конституції та ст.ст. 26, 27, 33 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, та в ст. 7 Бюджетного Кодексу: “принцип субсидіарності - розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами повинен грунтуватися на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача”. Дуже важливо, щоб еко-кошти працювали якомога ближче до місця їх збирання.

Очевидно, можливе ДОБРОВІЛЬНЕ КООПЕРУВАННЯ цих коштів на регіональному рівні віддаючи свої кошти в обєднаний регіональний фонд, орган місцевого самоврядування повинен мати ПРАВО НА УЧАСТЬ В УПРАВЛІННІ ЦИМ ФОНДОМ. Але не треба адміністративними важелями робити примусовий “колгосп”, де кошти місцевих фондів будуть остаточно відчужені від місцевих громад і надійдуть до обласних та Державного Фондів України. Нині, як показує практика, вони рідко повертаються звідти на відтворення та підтримання місцевих природних ресурсів, а управління ними також може бути неефективним.

Держава має підсилити регулювання та контроль, а не безпосередне керування місцевими природоохороними коштами. Треба законодавчо заохочувати ефективне використання природоохоронних коштів - чи це робиться за безпосереднього управління коштами при місцевому органі влади, чи через регіональний обєднаний ЕкоФонд. Водночас треба фінансово карати за використання природоохоронних коштів не за призначенням.

Проект Закону “Про національний екофонд” у варіанті, запропонованому тодішнім Міністром В.Шевчуком, передбачав можливості витрат значних коштів, які збирались державою, за рішеннями вузького кола людей при дуже обмеженому державному контролі. Попри хибність цього законопроекту, лишається актуальною потреба врегулювання діяльності держфонду та місцевих Фондів ОНПС Законом, а не Постановою Кабміну. ЗРОЗУМІЛОЇ ТА ПРОЗОРОЇ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ ПРИРОДООХОРОННИМИ КОШТАМИ ДОСІ НЕМАЄ.