8.7. ПОРІВНЯННЯ З ДОСВІДОМ ІНСТИТУЦІЙНО-СТРУКТУРНОГО РОЗВИТКУ ІНШИХ КРАЇН

Попри поширеність розмов про "розбудову держави", партії та вище керівництво України за 15 років незалежності майже не займались осмисленим реформуванням державного апарату. В результаті він досі ближче до радянської командно-адміністративної системи, ніж до західноєвропейських систем державного управління, і є велике відставання навіть від адміністративної реформи в Росії.

 

8.7. ПОРІВНЯННЯ З ДОСВІДОМ ІНСТИТУЦІЙНО-СТРУКТУРНОГО РОЗВИТКУ ІНШИХ КРАЇН

Не роблячи фетиш з міжнародного досвіду, інколи його все ж варто брати до уваги. Огляд “Україна. Оцінка системи врядування” [10] українським патріотам читати важко, але тепер знаємо, як виглядає інституційна структура в Україні в очах європейців:

“… врядування в Україні продовжує, взагалі кажучи, здійснюватися за успадкованими принципами організації, практики та мислення. Ці принципи випливають з практики колишньої комуністичної системи, модифікованої практикою режимів Кравчука та Кучми (які часто називають "клептократіями"). Державне управління все ще не функціонує як система з чітким конституційним статусом, на яку покладено забезпечення цілісності держави, захист законності та яка має визнану роль у формулюванні та реалізації політики.

У виконавчій владі політична система дуже централізована у Секретаріаті Кабінету Міністрів України. Існують лише слабкі стратегічно-управлінські рамки для формування політики, яке витісняє прийняття рішень в індивідуальному порядку. Це створює фундамент для командної системи (наказів та розпоряджень), що не сприяє появі адміністрації, основаної на чіткому розподілі функцій та обов'язків.

Разом із дефектною правовою системою та розпливчатими механізмами підзвітності це створює родючий ґрунт для корупції, поганого управління та неузгодженості урядових дій. Централізація формування політики, стійкість командної системи, практика вирішення питань на високих рівнях ієрархії обмежують можливості розвитку політичного потенціалу та політичного мислення у міністерствах. Міністерства зосереджені здебільшого на справах і відкриті для "захоплення" держави.

Державна служба політизована і не функціонує як професійний корпус, відданий принципу верховенства права, з визначеними правами, обов'язками, підзвітністю та обмеженнями… Це частково викликано недоліками в законодавстві про державну службу, але більшою мірою наслідуванням практики та адміністративно-командної культури. Крім того, без судової системи, яка б надавала підтримку державним службовцям, останні не матимуть захисту у виконанні своєї конституційної ролі.

Отже, доводиться визнати, що адміністративно-командна система, з критики якої почалась “перестройка” в СРСР, ще є досить міцною і в незалежній Україні через 20 років. Обєктивною причиною її порочності є те, що регуляторно-нормотворчі, контрольно-наглядові та адміністративно-господарські функції є суперечливими. Проте в Постанові КМУ від 22 лютого 2000 р. N 386 Про затвердження Типового положення про урядовий орган державного управління передбачено суміщення усіх трьох типів функцій в одному відомстві, отже внутрішні протиріччя, які погіршують якість державного управління, органічно притаманні урядовим органам України.

Рознесення цих функцій по різних органах може привести до значної раціоналізації системи управління загалом. Такий крок довго готувався в Російській Федерації, ретельно шліфувалась Концепція Адміністративної реформи [14]. Різні групи функцій було вирішено розкласти на федеральні міністерства, служби, агенції. 9 березня 2004 р. Президент РФ В. Путін підписав Указ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" N 314 (зі змінами від 20 травня 2004 р.) Указ чітко визначив: міністерства займаються виробленням політики в довіреній їм сфері. Їм прямо заборонено здійснювати функції контролю та нагляду. Ці функції здійснюють федеральні служби. Федеральні агенції надають у довірених їм сферах державні послуги, а також управляють державним майном.

Ні служби, ні агенції не вправі здійснювати у встановленій сфері діяльності нормативно-правове регулювання, крім випадків, установлюваних указами Президента РФ або постановами Уряду РФ. Міністерство здійснює координацію й контроль діяльності федеральних служб та агенцій, що перебувають у його віданні. Але загальний контроль за службою не дозволяє Міністерству втручатись у конкретні застосування контролю чи нагляду. Міністерство стає реальним органом здійснення політики, що має для того й повноваження, і реальні ресурси.