8.6. МІСЦЕВЕ САМОПРАВСТВО ПО-ЗА ДЕРЖАВНОЮ ПОЛІТИКОЮ

За поверхневими розмовами про необхідність надання більших повноважень органам місцевого самоврядування приховується жахлива неготовність місцевих органів державного управління контролювати відповідність дій місцевої влади вимогам державної політики. За таких умов пропоноване збільшення повноважень призведе до збільшення місцевого неофеодального самоправства.

 

8.6. МІСЦЕВЕ САМОПРАВСТВО ПО-ЗА ДЕРЖАВНОЮ ПОЛІТИКОЮ

У“Зеленій книзі з реформування публічної адміністрації в Україні” [19] визнано неефективність механізмів забезпечення єдності державної політики на всій території держави. Закон “Про місцеве самоврядування” фактично є другою Конституцією України. Бо майже всіма питаннями, якими займається держава (звичайно, крім питань оборони, закордонних справ, друку грошей тощо), займаються і органи місцевого самоврядування. За цим Законом вони мають дуже широкий спектр повноважень, схожий на повноваження органів державної влади. Неузгодженість повноважень повсякденно породжує тисячі зіткнень та протиріч в стосунках органів місцевого самоврядування та місцевих органів державного управління. Лише неспівставимість можливостей цих сторін, які обумовлені податковим та бюджетним законодавством, не дає розгорнутись повсюдним міжусобицям і паралізувати країну.

За повноваження “вигідні” кипить боротьба, а невигідних намагаються позбутись. За свідченням О.Яворської, Держуправління Мінприроди у багатьох областях змушені брати на себе низку повноважень місцевих Рад та держадміністрацій. Обласні ради самоусуваються від своєї функції координувати роботу всіх місцевих природоохоронних органів, обмежуючись прийняттям природоохоронних програм та поверхневим контролем за їх виконанням. Аналогічно діють і обласні держадмінстрації. Наприклад, законом про відходи на місцеві державні адміністрації покладено обов’язок ведення Реєстрів об’єктів утворення, зберігання та оброблення відходів, а фактично у більшості областей такі реєстри ведуть органи Мінприроди.

 

Тонкі механізми стримувань та противаг між гілками влади не дуже працюють і на верхньому рівні української держави, а на місцевому рівні вони майже повсюдно паралізовані. В результаті найтиповішими ситуаціями для місцевого самоврядування в українських містах є або періоди безвладдя внаслідок колотнечі в Радах між депутатськими групами від різних місцевих бізнес-кланів, або майже диктаторська поведінка міського Голови, який зумів зробити власний клан найсильнішим і притиснути конкурентів. У цьому випадку “місцеве самоврядування” нерідко перетворюється на “місцеве самоправство” – мер міста робить що хоче, як хоче і на нього немає управи! У “Зеленій книзі…” визнано, що відсутні дієві механізми участі місцевих громад у діяльності місцевої влади та контролі за нею.

Місцеві органи державного управління, які мали б проводити державну політику в своїх сферах, в реальності замість цього йдуть на потурання місцевій “еліті”, а то і на пряме обслуговування її потреб. Найпоказовішим прикладом цього є нинішня практика хаотичної забудови міст і приміських територій.

Надто часто міська влада віддає за безцінь “своім” бізнесовим структурам найцікавіші для них ділянки міської території, нехтуючи інтересами мешканців прилеглих кварталів та міської громади в цілому. Заодно нехтує і нормами законодавства, а місцеві представництва державних відомств з контрольно-дозвільними повноваженнями здебільшого мовчать.

Аналогічно – з приватизацією ділянок в рекреаційних територіях або в обєктах природно-заповідного фонду. Найбільш відомі прецеденти – віла олігарха Р.Ахметова в Донецькому ботанічному саді; приватний пансіонат, до якого причетний колишній Голови Ради Міністрів Криму С.Куніцин, в розарії Нікітського ботанічного саду; рішення Миколаївської обласної Ради про перегляд меж села Покровського – фактичне відрізання частини території РЛП “Кінбурнська коса” під дачне будівництво для “еліти”.

Драматична історія з будівництвом “елітного” будинку на краю парку ім. Гагаріна, найважливішого у центрі Сімферополя, тривала три роки. Вимоги громадян припинити незаконне будівництво були виказані в десятках звернень до Симферопольської міської Ради, Ради Міністрів Криму, до органів державного управління в Криму, до Міністерств та Держкомітетів України, а також в багатьох масових акціях. Пікетування та намети протесту тривали багато місяців, вистоюючи навіть при фізичному тиску будівників та міліції. Цю боротьбу громадян підтримали екологічні організації, насамперед, Асоціація “Экология и мир”, інші громадські організації та політичні партії – навіть такі непримиренні політичні суперники як “Русский блок” та Меджліс, КУН та КПУ.

Для припинення протизаконного будівництва було достатньо правових підстав, це могли зробити в межах своїх контрольно-дозвільних повноважень органи і СЕС, і Держводгоспу, і Мінприроди, і Держбуду, і Держкомзему. Проте місцеві органи не схотіли перечити міській Раді Симферополя, багато депутатів якої мали власну зацікавленість щодо цього будинку (конфлікт інтересів). А центральні органи державного управління, коли до них звертались, віддавали ці питання на розсуд “низам”. Саме позиція органів державного управління обумовила ланцюг поразок симферопольської громадськості у місті, в Раді Міністрів Криму і зрештою – у Верховному Суді України.

З вище названих причин стихійний опір громадян хаотичній забудові, що йде по всіх містах України, має лише поодинокі успіхи. А у абсолютній більшості випадків громадяни програють. Один з чинників, що цьому сприяють – повна відсутність або застарілість генеральних планів розвитку міст. Такі плани були одним з безперечних досягнень СРСР. Держава ставила завдання узгодити різні цілі довгострокового розвитку міст, і нерідко знаходились непогані системні рішення. Відповідно до пророчих думок Пітіріма Сорокіна про конвергенцію, зараз генплани на свій лад винаходять муніціпалітети найбільших міст в капіталістичних країнах. Суперечливі тенденції розвитку неминуче треба узгоджувати і планувати на багато років наперед.

Роль державного управління і у формуванні генпланів, і у всій діяльності місцевих громад мусить ЗРОСТАТИ. Але у цій ролі все менше лишатиметься прямого керування, все більше – РЕГУЛЮВАННЯ ТА НАГЛЯДУ.

Коли йде мова про французьку систему басейнового управління водними ресурсами, то багато людей зупиняються лише на ідеї органу самоврядування у межах річкового басейну - басейнового парламенту, який підтримує діалог між усіма зацікавленими сторонами. В нинішніх умовах України можна прогнозувати, що вона призведе до того ж “місцевого самоправства” – тепер вже не в адміністративних межах, а в басейнових. Між тим, у Франції ця форма самоврядування доповнюється величезними впливами держави – через регулювання, спрямування фінансових ресурсів та контроль. [20]

Басейнові парламенти можуть сперечатись і виносити які завгодно рішення, але за умови їх відповідності узгодженій з усіма зацікавленими сторонами загальнодержавній водній політиці – Головному Плану водного поліпшення та управління (SDAGE) на 15 років та басейновому Плану (SAGE). І якщо рішення басейнового парламенту хоч трохи ухиляється від цієї політики, його заперечить басейновий префект, призначений державою. А державні гроші на втілення цього рішення не пропустить Наглядова Рада Водної Агенції цього басейну (відкритого акціонерного товариствА держави). Бо в Наглядову Раду входить представник Водної Управи Міністерства довкілля Франції.